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  法制獨角戲︰話說行政法人
  法制獨角戲︰話說行政法人
  追求更好的藝文環境,朱宗慶新書關心行政法人
   
 
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商品訊息
 

作  者:朱宗慶
類  別:人文科普
出  版:傑優文化事業有限公司
出版日期:2009年4月
語  言:繁體中文
I S B N :9789866943409
裝  訂:平裝

定  價:NT$350

狀  態:已下架

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內容簡介

 
 
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內容簡介

序 / 導讀

試  閱

作  者

   
 

雖然離開兩廳院回到台北藝術大學擔任校長已有多年,朱宗慶仍密切觀察自己曾經參與催生的行政法人制度發展,為什麼?最主要的原因在於,他相信行政法人是讓許多藝文以及相關行政機構重新獲得發展生命力的好制度。特別是今年2月5日行政院通過「行政法人法」草案後,他更相信,在政府即將大力推動之際,作為文化人有必要善盡言責,協助這個制度上路後可以走的更遠更好。

「我一直很榮幸能夠參與「行政法人」制度的推動!行政法人這個具有公眾理想色彩的制度是政府組織再造的一項開創性嘗試,它的設立確實為國內所有不適合以公務體制營運的機關帶來一線曙光,」朱宗慶說,不過,「當初這個充滿希望的未來式後來卻被誤會曲解,身為推動者之一,我總覺得 非常可惜,明明它還有很多的理想尚未被實踐,以及更多的可能性可以被發揮。」

在這本台灣第一本行政法人專書中,朱宗慶分別從立法面、制度面、績效評估等方面評析行政法人制度,此外,兩廳院法人化後的經驗,更是他據以思考未來制度設計的參考,從權力到監督、再到績效評估,書中都有精采敘述。

   
 

值得被關心的公眾議題-行政法人

對於理想與理念的實現,我從不輕易放棄任何一個可能性!在我探求兩廳院專業理想之達成途徑過程中,很榮幸的完整參與了我國首例行政法人機構改制、立法及制度的推動工作。

「行政法人」制度雖在國外行之有年,但對於我國公部門組織卻是一個新思維的產物。比較值得注意的是,縱使在國內已有「行政法人」—兩廳院的存在,但我們的政府單位、立法部門及社會大眾對於什麼是「行政法人」,卻普遍欠缺全面性的瞭解。環顧周遭,常見部分機構委託學界進行改制之個案研究,或有以學術角度進行國外制度的探討者,但這其中缺少了實踐經驗的連結。

民國93年1月9日立法院三讀通過「國立中正文化中心設置條例」,創設了國內首例行政法人之法源,在3月1日兩廳院正式改制為行政法人,其後,在台灣並沒有其他行政法人成功立法之案例,而政府研擬推動之「行政法人法」草案,也幾進幾出立法院,未能完成法制程序。今年2月5日行政院再次審議通過「行政法人法」草案送請立法院審議,以促使行政法人制度,能往前續行推動。可見新舊政府都肯定行政法人制度對於國家可能帶來的幫助,並且寄予任務性期待。

作為行政法人國內唯一案例的參與及見證者,我當然樂見政府有心推動行政法人,更期待作為基準法位階的「行政法人法」草案,是一個周延、具彈性及合於機構發展需求的法制建構。但同時我也將新版的「行政法人法」草案與兩廳院的行政法人化種種經驗,進行相互比較分析,從法制理念、專業化、實務面進行探究,發現了這個草案中的相關機制設計有應該調整的空間,因而我持續提出建議,進而發表、彙集成為專書。

制度的建構與推行要能成功,不能只是列入政府施政計畫或白皮書就可以達成,政策如何充分被瞭解與詮釋,攸關能否落實執行,並有助於降低各界、利害關係人的認知差距,減少推動阻力。所以,在行政法人制度廣泛施行之前,國人必須對它有基本的瞭解與認同,以及它必須形成一個可以被公開討論和關心的公眾議題。但可惜的是,國內討論行政法人相關制度的資料仍然分散、沒有統合,使想要認識它的朋友難窺全貌,沒有辦法獲得系統性的瞭解。基於此,我將邀集幾位關心行政法人的學界、法界專家及實務經驗工作者共同主持一個「行政法人」意見聲音的交流專區平台,匯集相關研究和文獻,並提出看法,促進公眾議題的發酵機會,相信對政府推動行政法人必能有所助益。

對於行政法人制度的推動,謹提出幾點個人建議:
第一、行政法人是兼具專業化及彈性化,用以執行國家公共任務,是不適合以公務體制運作之機構的轉型機會,值得被好好珍惜及重視。
第二、不是所有公務單位都適合改制為行政法人,哪些機構適合改制需要審慎的評估,同時機構自身也必須了解改制的動機、目的及必要性。
第三、轉型工作必須有選擇性、階段性、方向性,循序漸進先打造出幾個成功的案例,再來擴大實施範圍,這樣成功的機會才大。
第四、政府應盡速組成專案推動小組,啟動遊說工作,並瞭解與解決各方的關切與問題,全力協助想要改制的單位,始能為組織改造立下典範。
第五、「法人化」不僅只是立法條文的推動,背後必須有一套完整的組織變革策略與執行過程,事前準備以及事後的配套措施同等重要。
第六、「行政法人法」草案仍有改進的空間,應使其具有「足夠的寬容度」,始能讓欲改制的單位能依其屬性及專業需求擇其所適。
第七、為達成專業理想,行政法人體制應在「董(理)事會董(理)事長制」、「首長制」外,增設「董(理)事會專業執行者制」,讓公法人機構多一個選項,多一份成功機會。
第八、一個良好的制度要能成功,實踐層面益顯重要,行政法人制度得來不易,只有尊重制度,確實執行,才能真正發揮行政法人的功效。

我相信時間是考驗制度成績的最好印證,如果政府能夠發揮最大的魄力找對方法全力推動,那麼所有不適合公務體制的機構都將能有邁向專業經營,充分發揮公眾服務使命的一天!

   
 

改制變革,先問「動機」在哪

「行政法人」最大的目的是追求機構專業化,強化營運效能,提高競爭力,以達成國家的公共任務,而這個「制度」只是追求上述目標的手段,需要藉由人的實際行動去達成願景,包括之前的準備工作以及事後的配套措施。

改制要能成功,機構首先必須去了解自己真正的意願為何,為什麼要改制?一定要改制的關鍵因素在哪?問題是否出在體制上?一定得藉由改制才能改善嗎?上述問題的答案可以從檢視機構原來經營上的困境中去尋求,思索包括人員來源、薪酬、內部激勵方法、員工升遷及職涯發展、組織部門設計彈性、會計制度、預算制度、經營目標實現程度、外部挑戰以及國際競爭的對象…等等面向。

當從機構的整體競爭力分析,從全球化的角度觀察,機構在在都有充分的改制需要之後,改制的動機及理由十足堅強,便可確立改制的目標與步驟,經協調溝通成功後,就可以要開始著手準備,而準備工作的重要性就宛如運動前的熱身動作!

「組織變革三部曲」-解凍、改變、再凍結
從兩廳院改制前的準備到改制的過程,以及最終完成改制,行政法人開始掛牌運作,其實就是一系列有計畫且完整的組織變革策略與執行過程,也就是在管理學上經常被提及—美國社會心理學家庫爾特.盧因(Kurt Lewin)的三階段變革過程模型-「解凍、改變、再凍結」的實踐。

「解凍」是創造變革的動力,去清楚認知機構現有的困境,設法與過去的制度、組織文化切割,打破現狀,以適當的方法來震盪組織內部習以為常的觀念或做事方法。「改變」在指明改變的方向,實施變革,使員工形成新的態度和作為。因而,組織必須去創造並擁有一種未來願景,並設立達成這個目標的策略與步驟。

「再凍結」是穩定變革,透過一定的流程、規章、機制等使變革過程所重新建構的新模式固結,從而讓組織內部的成員以該新模式進行運作與體現。當然,這樣的過程是有機的,會因應內外部因素及時空環境之改變,在一段時程後而適時重啟三部曲的循環。所以「再凍結」絕不是「永凍結」,否則重新建構的新模式(行政法人)必將被未來的潮流所淹沒,反淪為僵化、阻礙改革之障礙。

這段「組織變革三部曲」是每一個機構組織變革,應該要有的過程,而在台灣,一般的公務行政機關組織再造較偏向以結果為導向,普遍缺乏這樣的過程與思維。以兩廳院為例,改制前兩廳院在組織型態未能確定的狀況下,運作體制上被定位為公務行政機關,完全忽略了它的經營特性。當了16年身分不明的黑機關,公務體制使得兩廳院與世界劇場脫節,缺乏國際競爭力,瀕臨邊緣化的危機,面臨經營困境,此時亟需藉由「制度」的改變,鬆綁公務體制的種種束縛,使機構進入專業化經營,提升競爭力。

而兩廳院為改制所做的一連串的組織變革工作,主要的方向在於「新組織文化的形塑與認同」及「組織的學習成長」,透過立法、改制,轉型為新的組織型態—「行政法人」,導入合適業務運作的各種新機制,達成營運目標。

新組織文化的形塑與認同+組織的學習成長
為建立組織成員的共識,兩廳院先以改變員工原來的認知、充實知識與能見度作為第一步,有系統的規劃了三階段的完整「員工自我發展訓練課程」。從大方向概念性的組織再造、文化視野、服務業理念與觀念導入、行銷策略規劃、管理會計、危機管理,到不同領域成功經營案例、員工自我管理、溝通協調能力……等,邀請相關領域最優秀、傑出的領導者或學者專家,來為組織成員建構新觀念,以改變員工既有的認知、態度與價值觀,形塑新組織文化,取得內部認同。此外,尚有「首長每週一信」、「員工前程計畫調查」、「工作日誌填寫」、「落實月、季、年考核」、重要主管與成員的領導能力開發與訓練等措施。而在這些措施的推動過程中,實際上已經漸次讓員工自然關切與體察到組織的改變已經慢慢地在發生,而且未來是會被執行的。

改制的轉變,最直接衝擊到的就是員工。在這段局勢未明的階段,員工的心理情緒必然感到徬徨與不安,充分的訊息傳達,有助於安撫員工不安的心理,同時也可讓員工對未來生涯的轉換預做思考與準備。因此,「首長每週一信」在改制前一年,52週一個禮拜一封信,直接以書面的方式與員工進行溝通,有助於消弭大家對於新制度可能的不安及猜測。

當然,除了員工心理、知能建設外,進行國內外劇場或展演場地營運資料蒐集與分析,找到兩廳院營運角色與定位,成立「願景推動小組」,推行「目標管理」,以效率為導向重新檢討工作流程,以工作流程為核心重新進行部門設計與分工、人力配置的檢討,導入「全面品質管理」(Total Quality Management)、建立重要業務項目的關鍵績效指標(KPI),員工全面工作能力評估以達適才適所,並且專案研訂新的會計制度等。

在督促與關切兩廳院設置條例立法進展的過程中,種種作業在兩廳院已經同步在發生或完成。常常有人提到,為什麼兩廳院設置條例在1月通過後,3月即可掛牌運作,上述的說明,足以解釋一切,其實我們已經為正式轉型行政法人打下穩固的基礎。在這樣的基礎下,設置條例通過後,先前兩廳院內部所推行的強化組織面、業務運作面、體質面之相關措施,被有效且適當的轉換成各項規章、制度及內控程序,運用於各項業務中,順利的為改制前、後做銜接,同時有助於處理員工的留任、身分轉換或移撥的問題。

理想的制度加充分的準備,仍需仰賴政府全力推動
要達成成功的改制是需要計畫、策略與步驟的,我們已經花費很多的篇幅詳談「行政法人」,了解這個制度對國家將產生的正面幫助,不過,縱使有好的制度,沒有好的準備及行動力,也將徒耗氣力!

迄今,我仍認為政府的投入需要再多加把勁。行政院審議通過「行政法人法」草案,雖然得以表彰政府有心推動行政法人,但是我們尚未看到相關部會的推動步驟或策略,或者可能也還沒有開始做準備。

「行政法人」到底是由哪個單位在主導,目前大家似乎都不清楚。有一個必須面對的事實就是「不是制度改了,機構就會變好」,必須要有周密及用心的規劃,才可能成功。所以,我再次呼籲,行政法人的改制事宜,由於絕大多數的政府機關或行政官僚對行政法人的認識是不足的,理解也各有差異,所以應該由政府最高主事者來全面通盤考量,跨部會的商議,瞭解外界建議改制的單位、自願改制的單位有哪些,然後選擇適合的單位,全力協助輔導,而不是任由各部會各自處理、陳報。否則屆時恐將面臨每個部會處理不一,許多的單位多頭馬車地擬設置條例、寫規章、定制度、弄說帖。主事單位未主動積極涉入,或許表面上是一種尊重,其實可能也會令人誤認為是不負責任的態度。

「法人化」不僅只是立法條文的推動,背後必須有一套完整的組織變革策略與執行過程,更重要的是政府必須全力支持協助。若政府真的有心要推動行政法人新制,那麼現在已經有了理想的制度,就只缺實際的信心與行動,請政府伸出鐵腕,展現出堅定的決心,組成由最高首長授權領導的「推動小組」,從此動起來!

   
 

朱宗慶
台北藝術大學校長
國家兩廳院改制行政法人後的首任藝術總監

 
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